فرانسیس فوکویاما میگوید: «دانمارک مکانی افسانهای است که به داشتن نهادهای سیاسی و اقتصادی خوب معروف است: نهادهایی پایدار و دموکراتیک، با دولتی صلحجو و دارای سطح بسیار پایینی از فساد. همه دوست دارند بفهمند که چگونه میتوان سومالی، هائیتی، نیجریه، عراق یا افغانستان را به دانمارک تبدیل کرد.»
بر اساس گزارش شاخص «ادراک فساد» در سال ۲۰۲۵ میلادی که توسط سازمان شفافیت بینالمللی منتشر شده، کشور دانمارک توانسته است در میان ۱۸۲ کشور و منطقه در جهان، با کسب امتیاز ۸۹ از ۱۰۰ عنوان «کشوری با کمترین نرخ فساد در بخش دولتی» را برای هشتمین سال متوالی از آن خود کند.
آگهی
آگهی
پس از دانمارک به ترتیب کشورهای فنلاند (با امتیاز ۸۸)، سنگاپور (با امتیاز ۸۴)، نیوزیلند و نروژ (با امتیاز ۸۱)، سوئد و سوئیس (با امتیاز ۸۰)، و لوکزامبورگ و هلند (با امتیاز ۷۸) قرار دارند.
این آمار در حالی منتشر شده که بنا بر گزارش سازمان شفافیت بین المللی، میانگین جهانی شفافیت در سال ۲۰۲۵ میلادی ۴۲ از ۱۰۰ بوده و بیش از دوسوم کشورهای جهان نیز امتیاز زیر ۵۰ گرفته بودند.
در این گزارش، نتایج از مقیاس صفر (بسیار فاسد) تا ۱۰۰ (بسیار پاک) ارائه شده و ایران در سال ۲۰۲۵ میلادی امتیاز ۲۳ داشته است.
اما کشورهای شمال اروپا چگونه توانستهاند به این سطح از موفقیت در ایجاد یک دولت پاک و عاری از فساد برسند؟
حکمرانی خوب در کشورهایی مانند دانمارک، سوئد و نروژ را نباید محصول یک سیاست خاص یا یک دولت مشخص دانست؛ این موفقیت نتیجه ترکیب چند عامل بنیادین است که بیش از یک قرن از ایجاد و نهادیه شدن آنها میگذرد و بطور پیوسته نیز مطابق با واقعیات جامعه و شرایط روز اصلاح میشوند.
برخی از مهمترین ویژگیهای این کشورها به شرح زیر است:
۱- داشتن دولتهایی با عملکردی شفافتر از دیگر نقاط جهان
در کشورهای اسکاندیناوی اصل بر دسترسی آسان شهروندان به اطلاعات دولتی است و بسیاری از اسناد اداری، بودجهها، قراردادها و حتی اطلاعات مالیاتی مقامات، در سطحی گسترده در دسترس همگان است.
اصل دسترسی عمومی به اسناد رسمی در سوئد، یکی از قدیمیترین قوانین در نوع خود در این زمینه است و سابقه آن به سال ۱۷۶۶ میلادی برمیگردد. در دانمارک نیز همه وزیران دولت بر اساس قانون موظفند هر ماه اطلاعات مربوط به مسافرتها و هدایای خریداری شده خود را منتشر کنند. انتشار اطلاعات مربوط به هزینههای انجام شده توسط ادارات دولتی و مسئولین، راه را بر حیف و میل ثروت ملی میبندد.
این سطح از شفافیت، هزینه فساد را بالا میبرد زیرا احتمال کشف تخلفات، بسیار بیشتر میشود.
همین عامل باعث شده که سطح اعتماد عمومی به دولت نیز در این کشورها افزایش یابد. بر اساس دادههای سازمان توسعه و همکاری اقتصادی، فنلاند و نروژ از بالاترین سطوح «اعتماد به حکومت» در میان کشورهای توسعهیافته برخوردارند؛ تا جایی که از این اعتماد عمومی به عنوان یکی از مهمترین سرمایههای کشورهای اسکاندیناوی یاد میشود.
یکی از دلایل اعتماد بالا به دستگاههای اداری، دادگاهها و نهادهای نظارتی در کشورهای شمال اروپا این است که در این کشورها «شایسته سالاری» فقط شعار نیست بلکه عملا اجرا میشود.
در واقع برخلاف بسیاری از کشورها که کیفیت حکومت به رهبران وابسته است؛ در کشورهای اسکاندیناوی قدرت واقعی در دست نهادهایی با قدمت و باثبات است. در این نهادها کارمندان دولت بر اساس شایستگی استخدام میشوند و تغییر دولتها معمولا به پاکسازی گسترده ادارات منجر نمیشود. به همین دلیل دستگاه اداری حتی پس از تغییر قدرت سیاسی، همچنان کارآمد باقی میماند.
۲- بالا بودن سطح «اعتماد اجتماعی» در کل جامعه
در این کشورها مردم نهتنها به دولت، بلکه به یکدیگر نیز اعتماد بیشتری دارند و نتیجه چنین اعتمادی، کاهش هزینههای نظارت و کنترل آنها و کاهش هزینههای بوروکراسی و اجرای قوانین است.
دانمارک به عنوان کشوری با بیشترین نرخ «حسن نیت» در جهان شناخته میشود. بر اساس گزارشی که در سال ۲۰۲۴ میلادی منتشر شد، تقریباً ۷۴ درصد از دانمارکیها معتقد بودند که «به اکثر مردم میتوان اعتماد کرد» که نرخ اعتمادی بالاتر از هر ملتی است.
اهمیت این اعتماد اجتماعی تا آنجاست که گرت تینگارد اسوندسن، استاد علوم سیاسی دانشگاه آرهوس در دانمارک میگوید که ۲۵ درصد از «ثروت غیرقابل توضیح دانمارک» را همین اعتماد عمومی بالا تشکیل میدهد: مردم از یکدیگر شکایت نمیکنند، پولشان را برای دزدگیر هدر نمیدهند، کسب و کارشان را بدون تنظیم قراردادهای محضری و هزینه کردن برای آن پیش میبرند، توافقات شفاهی برایشان معتبر و الزامآور است و درنهایت به افرادی که در نهادهایی همچون دولت، پلیس، قوه قضائیه و بخش خدمات درمانی فعالیت میکنند و قدرت دارند، به چشم افرادی مینگرند که در راستای منافع جامعه عمل میکنند. این اعتماد اجتماعی بالا، حاصل دستکم یک قرن فعالیت با کمترین تخلف، دستگاههای حکومتی است.
۳ - هزینه فساد بسیار بالا و سطح نابرابری پایین است
در کشورهای اسکاندیناوی، کشف فساد معمولا پیامدهای سیاسی و قضایی جدی و سنگینی دارد. سیستمهای نظارتی مستقل، رسانههای آزاد و نهادهای حسابرسی قدرتمند نیز احتمال پنهان ماندن فساد را کاهش میدهند.
ساز و کار حقوقی مبارزه با فساد روشن است و طیف گستردهای از تخلفات مالی را تحت عنوان فساد پوشش میدهد. البته این کشورها صرفا به اجرای مجازاتهای سنگین برای فساد بسنده میکنند بلکه شبکهای از قوانین در موضوع شفافیت، نظارت و پاسخگویی را نیز ایجاد کردهاند.
کشورهای شمال اروپا به معنای واقعی توانستهاند «دولت رفاه» را ایجاد کنند و به همین دلیل یکی از دلایل مهم کاهش فساد در شمال اروپا، پایین بودن نسبی نرخ نابرابری اقتصادی است.
به عبارت دیگر، زمانی که بخش بزرگی از جامعه احساس کند از خدمات عمومی مناسب، آموزش باکیفیت، بیمه درمانی و حمایت اجتماعی برخوردار است، انگیزهها برای دور زدن قانون یا استفاده از روابط شخصی کاهش مییابد.
۴- داشتن فرهنگ مصالحه و توافق سیاسی
یکی از ویژگیهای کمتر شناختهشده کشورهای اسکاندیناوی، همکاری تاریخی دولت با اتحادیههای کارگری و کارفرمایان است که باعث میشود بسیاری از اختلافات اجتماعی پیش از تبدیل شدن به یک بحران سیاسی، از طریق مذاکره حل شوند.
نهادیه شدن فرهنگ گفتگو میان این سه بخش اصلی، از قطبیشدن شدید جامعه جلوگیری میکند و باعث تضمین ثبات سیاسی میشود.
به این ترتیب نرخ فساد در کشورهای اسکاندیناوی از آن رو پایین است که مردم به نهادهایی اعتماد میکنند که طی دههها شفاف، پاسخگو، حرفهای و قابل پیشبینی بودهاند.
واکاوی تاریخی؛ وقتی محدودیتها به فرصت تبدیل میشوند
این پرسش مطرح میشود که چرا دیگر کشورهای اروپایی چنین ویژگیهایی را ندارند؟ چه چیزی باعث شده که کشورهای اسکاندیناوی بتوانند دولتهای شفاف، اعتماد اجتماعی بالا و دولت رفاه داشته باشند اما دیگر کشورهای جهان موفق به نهادیه کردن این ویژگیها نشوند؟
برای پاسخ باید نگاهی به تاریخ و جغرافیای سیاسی کشورهای اسکاندیناوی انداخت.
۱. کشورهای اسکاندیناوی خیلی زودتر از بقیه اروپا «دولت مدرن» ساختند
در بیشتر نقاط جهان، دولت بطور تاریخی ابتدا توسط نخبگان، اشراف یا خانوادههای قدرتمند تسخیر میشد و سپس طی دههها تلاش میشد تا نرخ فساد در چنین دولتی کاهش یابد. اما در سوئد و دانمارک، از قرنهای ۱۸ و ۱۹ میلادی یک بوروکراسی حرفهای شکل گرفت و دولت بتدریج از شبکههای خویشاوندی و اشراف جدا شد.
به این ترتیب، اقداماتی همچون فروش مستقیم مناصب برای تقویت خزانهداری که مثلا در فرانسه امری عادی بود، در قرنهای ۱۸ و ۱۹ در سوئد دیده نمیشد.
دلیل تسریع در ایجاد «دولت مدرن» نیز این بود که در آن قرنها، پادشاهان سوئد و دانمارک برای رقابت نظامی با قدرتهایی مثل فرانسه، اسپانیا و روسیه به دولتی کارآمد برای اداره کشورهایشان و بسیج عمومی نیروها نیاز داشتند.
در فرانسه یا اسپانیا، پادشاهان برای اداره کشور به اشراف محلی متکی بودند؛ اما در کشورهای اسکاندیناوی جامعه اشراف از همان دوران قرون وسطی بسیار ضعیف بود.
اگر در بیشتر بخشهای اروپا زمینهای حاصلخیز بزرگ باعث شده بود که اشراف و فئودالها بتوانند املاک گستردهای داشته باشند و دهقانان را به رعیت تبدیل کنند، در نروژ و بخش بزرگی از سوئد زمینهای کشاورزی پراکنده و شرایط آب و هوایی سخت و بازدهی کشاورزی پایین، چنین فرصتی را از اشراف گرفته بود. در نتیجه تعداد زیادی از کشاورزان مستقل و مالک زمین و به عبارت دیگر «دهقانان آزاد» بودند.
به این ترتیب اشراف اسکاندیناوی هرگز نتوانستند همان تسلطی را بر جامعه داشته باشند که در دیگر کشورها دیده میشد و حکومت ناچار شد بطور مستقیم وارد عمل شود و به سازماندهی امور در همه بخشها بپردازد.
همین موضوع باعث شد که سوئد به یکی از نخستین «دولتهای ثبتکننده» اطلاعات مردمانش در اروپا تبدیل شود و نهادهایی برای ثبت وضعیت جمعیت، زمینها، مالیات و داراییها تشکیل دهد.
- ابتکارات دانمارک برای حذف فساد از دستگاههای دولتی
در دانمارک پس از سال ۱۶۶۰ میلادی در جریان فرآیند دولتسازی، تمرکز جدی بر حاکمیت قانون و تربیت کارمندان دولتی وفادار به پادشاه و دولت وجود داشت.
در پایان قرن هفدهم، اقداماتی مانند رشوهخواری، اختلاس و کلاهبرداری به ویژه برای کارمندان دولت جرمانگاری شد و دستورالعملهای دقیق و مفصلی درباره نحوه انجام امور اداری صادر شد. این تلاشها باعث شد که از قرن ۱۸ رشوه در تشکیلات دولتی به حداقل برسد.
بین سالهای ۱۸۰۳ تا ۱۸۳۰ میلادی سازوکاری برای کنترل دقیق حسابهای کارمندان دولت برقرار شد، تا سال ۱۸۴۰ میلادی تفکیک حسابهای خصوصی و عمومی انجام شد، تا دهه ۱۸۵۰ میلادی نیز حقوقها افزایش یافت به گونهای که کارمندان دولت در مجموع به بخشی از طبقه متوسط مرفه جامعه تبدیل شدند و حقوق بازنشستگی در قانون اساسی دانمارک در سال ۱۸۴۹ تضمین شد.
این اصلاحات قانونی و اداری همزمان با برخورد شدید با سوءرفتارهای کارمندان دولت باعث شد که درنهایت کار کردن طبق قوانین و دریافت حقوق بازنشستگی، ارزشمندتر از تلاش برای افزایش درآمد از طریق فساد و تخلف شود.
۲. اصلاحات مذهبی پروتستان
در کشورهای اسکاندیناوی، پروتستانیسم نیزبه شکلگیری نهادهایی کمک کرد که بعدا دولت مدرن را ساختند.
اگرچه اصلاحات پروتستانیسم در تقریبا نیمی از اروپا گسترش یافت اما در اسکاندیناوی کلیسای لوتری عملا به بخشی از دولت تبدیل شد.
دلیل عدم قدرت گیری پروتستانیسم تا این سطح در دیگر کشورهای اروپایی، این بود که مثلا در آلمان صدها شاهزادهنشین وجود داشت و در بریتانیا، رابطه دولت و کلیسا همواره پیچیده بود.
اما در سوئد و دانمارک یک دولت نسبتا متمرکز و یک کلیسای ملی واحد وجود داشت؛ در نتیجه دولت از شبکه کلیسا برای اداره کشور استفاده کرد.
کلیساهای لوتری در سوئد و دانمارک و نروژ تاکید زیادی بر سواد عمومی برای خواندن شخصی کتاب مقدس، ثبت دقیق اطلاعات جمعیتی و اهمیت مسئولیت فردی مقامات داشت. همین موضوع باعث شد که کلیسا تبدیل به بازوی اداری دولت تبدیل شود و در فعالیتهایی مانند سرشماری، ارزیابی سواد مردم، ثبت تولد و مرگ و انتقال اطلاعات محلی به مرکز مشارکت داشته باشد.
دولتها نیز برای اینکه همه بتوانند کتاب مقدس بخوانند،از قرن هجدهم به سمت آموزش همگانی رفتند و اسکاندیناوی زودتر از بسیاری از مناطق اروپا در موضوع گسترش سواد عمومی موفق بود.
۳. کشورهای اسکاندیناوی امپراتوریهای استعماری عظیم نداشتند
در حالی که بسیاری از دولتهای اروپایی مانند اسپانیا، پرتغال، فرانسه و بریتانیا برای قرنها از منابع مستعمرات تغذیه میکردند و وابستگی کمتری به مردم خود داشتند، کشورهای اسکاندیناوی به جز موارد محدود، امپراتوریهای استعماری بزرگی نداشتند؛ در نتیجه دولتهایشان بیشتر از دیگر مناطق اروپا مجبور بودند برای کسب درآمد به شهروندان خودش متکی باشند.
داشتن طبقه «دهقانان آزاد» و طبقه اشراف نهچندان قوی نیز وابستگی دولتها به مردم را بیشتر کرد و وقتی دولت برای مالیات گرفتن به مردم وابسته باشد، مجبور است پاسخگو گردد.
۴. روند اصلاحات تدریجی بود
اگرچه در بسیاری از کشورها این انقلابها و جنگهای داخلی بودند که مسیر نوسازی را شکل دادند، اما در اسکاندیناوی، تحولات سیاسی عمدتا آرام بودند.
در کشورهای اسکاندیناوی بین سالهای ۱۸۰۰ تا ۱۹۳۰ میلادی طیف وسیعی از اصلاحات از جمله گسترش حق رای، اصلاحات اداری، آموزش عمومی، توسعه احزاب و توسعه اتحادیهها انجام شد؛ اما روند این اصلاحات «تدریجی» بود بنابراین امکان نهادیه شدن آنها در جامعه آنهم به مرور زمان فراهم شد.
در واقع «ثباتی» که در این کشورها وجود داشت، امکان رشد آرام نهادها را داد. سوئد از ۱۸۱۴ میلادی وارد جنگی نشده و نروژ نیز قرن بیستم را بدون جنگ داخلی پشت سر گذاشته است.
کشورهای اسکاندیناوی از مرکز بسیاری از تحولات پرتنش اروپا به دور بودند؛ آنهم در حالی که فرانسه، آلمان، روسیه و اسپانیا جنگهای داخلی یا انقلابهای خونین و دو جنگ جهانی را پشت سر گذاشتند.
آخر اینکه، کشورهای اسکاندیناوی این فرصت را داشتند که ترکیبی نادر از چهار ویژگی مهم (اشراف ضعیف، دهقانان نسبتا آزاد، دولت مرکزی قوی، دوری از جنگها و انقلابهای ویرانگر) را همزمان داشته باشند؛ آنهم در حالی که در بیشتر نقاط جهان معمولا یکی از این چهار عنصر وجود داشته است نه همه آنها.
به این ترتیب، در کشورهای اسکاندیناوی از قرون وسطی به بعد، توازن قدرتی شکل گرفت که نه اشراف توانستند دولت را تصاحب کنند و نه دولت توانست جامعه را کاملا زیر سلطه خود ببرد؛ همین موضوع زمینه را برای ایجاد حکومتهایی فراهم کرد که صدای مردمانشان را میشنوند.