احتمال امضای یک «تفاهمنامه» (Memorandum of Understanding یا MoU) میان ایران و آمریکا، این سوال را مطرح کرده که تفاهمنامه چه تفاوتی با «توافقنامه» یا «معاهده» دارد و آیا از نظر حقوق بینالملل الزامآور است یا نه؟
رسانههای مختلف در ۲۴ ساعت گذشته از تبادل پیشنویس یک تفاهمنامه میان تهران و واشنگتن خبر دادهاند؛ تفاهمنامهای که گفته شده با میانجیگری پاکستان و قطر تنظیم شده و ایران و ایالات متحده در حال اصلاح بندهای مورد اختلاف آن هستند.
آگهی
آگهی
یادداشت تفاهم یا «Memorandum of Understanding» که معمولا به اختصار «MoU» گفته میشود، بیشتر یک سند سیاسی است تا یک قرارداد حقوقی سختگیرانه. دولتها معمولا زمانی سراغ چنین سندی میروند که میخواهند نشان دهند بر سر اصول کلی یا مسیر مذاکرات به درک مشترکی رسیدهاند، اما هنوز آماده پذیرش تعهدات کامل و قابل پیگیری حقوقی نیستند.
به همین دلیل، تفاهمنامهها اغلب مقدمهای برای مذاکرات بعدیاند؛ یعنی سندی برای اعتمادسازی، کاهش تنش یا مشخص کردن چارچوب گفتوگوها. در بسیاری از موارد هم اگر شرایط سیاسی تغییر کند، عملا کنار گذاشته میشوند بدون اینکه پیامد حقوقی جدی داشته باشند.
البته در نظام حقوق بینالملل، عنوان یک سند هرگز تعیینکننده ماهیت آن نیست؛ بلکه این محتوا، زبان نگارش و قصد واقعی طرفین است که مشخص میکند یک سند الزامآور است یا خیر.
از تفاهمنامه تا معاهده؛ بازی با کلمات یا تعهد حقوقی؟
برخلاف تفاهمنامه که معمولا سندی غیرالزامآور و انعطافپذیر محسوب میشود، «معاهده» یا Treaty رسمیترین و محکمترین نوع توافق میان کشورهاست. معاهدهها تعهد حقوقی روشن ایجاد میکنند و کشورها موظفاند طبق اصل «وفای به عهد» آنها را اجرا کنند. اگر یکی از طرفها تعهداتش را نقض کند، طرف مقابل میتواند موضوع را از مسیرهای حقوقی بینالمللی پیگیری کند. تفاوت اساسی دیگر در اتاقهای پارلمان رقم میخورد؛ تفاهمنامهها معمولا با امضای وزرا یا روسای دولتها نافذ میشوند، اما معاهدات بدون عبور از هفتخوان تشریفات داخلی و تصویب مجالس قانونگذاری، اعتباری ندارند.
«توافقنامه» یا Agreement نیز حکم سندی را دارد که نسبت به معاهده از تشریفات دیپلماتیک کمتری برخوردار است اما همچنان ماهیتی حقوقی و الزامآور دارد. توافقنامهها معمولا برای موضوعات فنی، اجرایی، اقتصادی یا همکاریهای کوتاهمدتتر میان دولتها امضا میشوند و هرچند لزوما به اندازه یک معاهده نیازمند تصویب در پارلمان نیستند، اما همچنان طرفین را از نظر حقوقی مقید و متعهد نگه میدارند.
«پیمان» یا Pact هم اغلب در موضوعات کلان و استراتژیک، به ویژه در حوزههای امنیتی، دفاعی و نظامی به کار میرود؛ پیمانها در واقع نوعی معاهده همپیمانی به شمار میروند که هدفشان ایجاد یک چتر حمایتی یا دفاع مشترک است و نقض آنها میتواند به معنای گسست کامل روابط استراتژیک دو کشور باشد.
در پایینترین سطح هم «بیانیه مشترک» قرار میگیرد؛ متنی که بیشتر برای اعلام مواضع سیاسی یا رسانهای منتشر میشود و معمولاً تعهد اجرایی مشخصی در آن وجود ندارد.
یورونیوز فارسی را در ایکس دنبال کنید
آزمون تاریخی تفاهمنامههای بینالمللی
تجربههای تاریخی پیشین هم نشان داده تفاهمنامهها تا چه اندازه به اراده سیاسی دولتها وابستهاند. یکی نمونه معروف، «بیانیه سنگاپور» است که پس از ماهها لفاظیهای تند و تهدیدهای نظامی، میان دونالد ترامپ و کیم جونگ اون در سال ۲۰۱۸ به امضا رسید.
این سند در واقع یک یادداشت تفاهم مقدماتی و کلی برای ترسیم نقشه راه عاریسازی شبهجزیره کره از سلاحهای هستهای بود که بدون طی کردن تشریفات پارلمانی و به سرعت تنظیم شد. سرنوشت این تفاهمنامه به خوبی ماهیت شکننده چنین اسنادی را برملا کرد؛ چرا که به دلیل عدم ورود به جزئیات اجرایی سختگیرانه، فقدان سازوکارهای راستیآزمایی حقوقی و اتکای بیش از حد به اراده سیاسی رهبران وقت، با تغییر شرایط سیاسی و بروز اختلاف بر سر نحوه کاهش تحریمها در عمل به بنبست رسید و بدون دستاورد ملموسی به تاریخ پیوست.
نمونه تاریخی دیگر، «یادداشت تفاهم بوداپست» است که در سال ۱۹۹۴ امضا شد. در این سند، اوکراین که پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی صاحب سومین انبار بزرگ تسلیحات هستهای در جهان بود، پذیرفت که در ازای دریافت تضمینهای امنیتی، تمام کلاهکهای هستهای خود را واگذار کند. این تفاهمنامه به امضای سران اوکراین، ایالات متحده، بریتانیا و روسیه رسید و در آن به صراحت بر احترام به استقلال، حاکمیت ملی و مرزهای موجود اوکراین تاکید شد.
اما روسیه در سال ۲۰۱۴ شبهجزیره کریمه را اشغال کرد و سپس در سال ۲۰۲۲ تهاجم گستردهای را علیه اوکراین آغاز کرد. از آنجا که سند بوداپست یک «یادداشت تفاهم» غیرالزامآور بود و نه یک معاهده دفاعی مشترک و مصوب در مجالس کشورها، واشنگتن و لندن خود را از نظر حقوق بینالملل مکلف به ورود نظامی مستقیم برای دفاع از مرزهای اوکراین ندیدند.
چرا تهران و واشنگتن به سراغ «تفاهمنامه» رفتهاند؟
در روابط پرتنش و پیچیده تهران و واشنگتن، تفاهمنامه میتواند راه فراری از بنبستهای دیپلماتیک باشد؛ چرا که میتواند برای هر دو طرف ابزاری برای حفظ «ابهام سازنده»(پرهیز از افشای جزئیات عملیاتی) فراهم کند؛ نه آنقدر سخت و الزامآور که شکستش بحرانی حقوقی جدید بیافریند و نه آنقدر بیاهمیت که وزن سیاسی نداشته باشد. همچنین، تفاهمنامه میتواند به هر دو طرف اجازه دهد که بدون دادن تعهد سفت و سختی به افکار عمومی کشور خود نشان دهند که در سایه آتشبس موقت، فرمان دیپلماسی را همچنان در دست دارند.
با این حساب، امضای احتمالی این سند میان ایران و آمریکا را نباید به معنای حل نهایی اختلافات دیرینه دانست. این توافق، صرفا یک مُسکن موقت برای فروکش کردن تنشها، تعیین زمین بازی در مذاکرات بعدی و برقراری یک آتشبس سیاسی است.