محمدرضا پهلوی، تنها فردی نبود که میاندیشید حرکت ایران به سمت توسعه باید توسط دولت هدایت شود؛ دولتی دولتی که با ظرفیت بوروکراتیک بالا، سیاست صنعتی و همکاری با بخش خصوصی، توسعه اقتصادی را هدایت میکند. زمامداران کشورهایی همچون ژاپن، کره جنوبی، تایوان و سنگاپور نیز همین خط مشی را داشتند.
با این وجود چرا آن کشورها در زمره قطبهای اقتصادی جهان و آسیا قرار گرفتند و ایران سرنوشتی متفاوت پیدا کرد؟
آگهی
آگهی
بیستوهفتم ژوئیه مصادف با ۵ مرداد سالگرد درگذشت محمدرضا شاه پهلوی، آخرین پادشاه ایران است. با وجود گذشت چند دهه از پایان حکمرانی او، میراثی که از او و پدرش، رضاشاه فقید برجا مانده، همچنان موضوع ثابت بحثهای سیاسی در محافل ایرانیان است.
این بحثها بویژه در سالهای اخیر و با اوج گرفتن اعتراضات مردمی علیه حکومت جمهوری اسلامی داغتر شده است و یورونیوز نیز بر همین اساس نگاهی مختصر به کارنامه او در راه توسعه کشور دارد.
راهی که محمدرضا پهلوی طی حدود دو دهه برای توسعه کشور برگزید، کم و بیش مشابه همان راهی بود که از سوی دولتمردان وقت ژاپن، کره جنوبی و سنگاپور اتخاذ شده بود؛ با این وجود آن سه کشور در زمره قطبهای اقتصادی جهان قرار گرفتند ولی ایران طی پنجاه سال اخیر با کاهش قدرت اقتصادی خود در منطقه خاورمیانه و در رقابت با قدرتهای منطقهای مواجه شد.
محمدرضا شاه و الگوی «توسعه از بالا»
مطابق اسناد موجود، محمدرضا پهلوی در اوایل دهه ۱۳۴۰ به این نتیجه رسید که حرکت ایران به سمت توسعه، باید توسط دولت هدایت شود. او معتقد بود جامعه ایران هنوز ظرفیت کافی برای ایجاد اصلاحات از پایین را ندارد و به همین دلیل دولت باید عملا به عنوان موتور محرکه مدرنسازی ایفای نقش کند.
در آن دوران، او تنها فردی نبود که اینگونه میاندیشید؛ زمامداران کشورهایی همچون ژاپن، کره جنوبی، تایوان و سنگاپور نیز خط مشی مشابهی داشتند و دنبالهرو الگویی از حکومتداری بودند که «توسعه از بالا» (Top-down Development) نامیده میشد.
البته مفهوم «دولت توسعهگرا» بطور مشخص از دهه ۱۹۸۰ میلادی بهویژه پس از پژوهشهای چالمرز جانسون، استاد دانشگاه کالیفرنیا رواج یافت که تحقیقات گستردهای در موضوع الگوهای توسعه در شرق آسیا بویژه ژاپن انجام داد. او دولتهایی را که از نزدیک درگیر برنامهریزیهای اقتصادی خرد و کلان کشور با هدف رشد اقتصادی میشدند، «دولتهای توسعهگرا» (Developmental State) نامید.
در ادامه، برخی ویژگیهای یک «دولت توسعهگرا» را برمی شمریم؛ اصولی که هم در ایران عصر پهلوی دوم و هم در کشورهای موفق آسیایی به اجرا گذاشته شدند.
۱. دولت بهعنوان «موتور توسعه»
در هر پنج تجربه (ژاپن، کره جنوبی، تایوان، سنگاپور و ایران) دولت نقش فعالی در روند توسعه کشور داشت؛ آنهم بر خلاف دیدگاه کلاسیک از اقتصاد بازار که دولت را صرفا «ناظر» میدانست.
در همه این کشورها، دولت (نه بازار یا جامعه مدنی) موتور اصلی تحول اقتصادی و اجتماعی جامعه بود. دولت اهداف توسعه را تعیین و منابع لازم برای تحقق آنها را بسیج میکرد. دولت همچنین اصلاحات لازم را در راستای پیشبرد برنامههای توسعه طراحی و با استفاده از قدرت خود، اجرا میکرد.
در ایران عصر پهلوی، کار طراحی برنامههای عمرانی از دهه ۱۳۳۰ به بعد به «سازمان برنامه» واگذار شد و به این ترتیب صنایع مادر مانند ذوب آهن، آلومینیوم و صنایع پتروشیمی ایجاد شدند. در کره جنوبی، «هیئت برنامهریزی اقتصادی» موظف به اجرای برنامههای توسعهای کشور بود و در ژاپن، وزارت تجارت و صنعت بینالملل (MITI) که در سال ۱۹۴۹ تاسیس شد، عهدهدار اجرای این نقش بود. این وزارتخانه صنایع اولویتدار را تعیین و چگونگی تخصیص اعتبارها را مدیریت میکرد، همچنین از شرکتهای ژاپنی در رقابت جهانی حمایت میکرد.
به این ترتیب، دستگاههای دولتی مستحکم و منسجم این کشورها صرفا تنظیمکننده بازار نبودند بلکه مسیر توسعه صنعتی را مستقیما هدایت میکردند.
۲. اصلاحات اجتماعی از بالا
در کنار پروژههای عظیم صنعتی، هم ایران و هم کشورهای نام برده در شرق آسیا اصلاحات مهم دیگری را نیز «بدون در انتظار ماندن برای "تغییرات تدریجی اجتماعی"» به اجرا گذاشتند.
محمدرضا شاه پهلوی از سال ۱۳۴۱ شمسی مجموعهای از ابتکارات را تحت عنوان «انقلاب سفید» به اجرا گذاشت و برنامههایش هم در موضوعات اجتماعی (اصلاحات ارضی، سپاه دانش و سپاه بهداشت، اعطای حق رای به زنان، سهیم کردن کارگران در سود کارخانهها، ملی شدن جنگلها و مراتع) و هم در بخش زیرساختهای اقتصادی (توسعه راههای شوسه و آهن، گسترش شبکههای برق رسانی، سدسازی و توسعه بنادر) عملی شد.
تقریبا همه کشورهای موفق شرق آسیا نیز پیش از صنعتیشدن، اصلاحات ارضی انجام دادند.
ژاپن این کار را در سال ۱۹۴۶ میلادی انجام داد و در کنار توزیع زمینهای کشاورزی میان کشاورزان، تعاونیهای کشاورزی را نیز با هدف حمایت از استقلال اقتصادی کشاورزان خرد و ارائه مشاورههای کشاورزی به آنها و کمک به بازاریابی محصولاتشان دایر کرد. این کار باعث کاهش نفوذ زمینداران بزرگ و ایجاد طبقه گستردهای از مالکان کوچک شد. تایوان همین برنامه را در سال ۱۹۵۳ میلادی به اجرا گذاشت.
کره جنوبی اصلاحات ارضی را در سال ۱۹۴۹ میلادی در دوران ریاست جمهوری «پارک چونگهی» (دوران مسئولیت ۱۹۶۳ تا ۱۹۷۹ میلادی) آغاز کرد و درنهایت نیز توزیع حدود ۹۰ درصد اراضی اجارهای، به ثبات سیاسی و رشد اقتصادی کشور کمک شایانی کرد. این اصلاحات باعث کاهش قدرت زمینداران بزرگ، ایجاد کشاورزان مالک و افزایش تحرکات اجتماعی شدند.
۳- نقش قدرت مرکزی در دولتهای «توسعهگرا»
منظور از «قدرت اجرایی بالا» در دولتهای توسعهگرا، صرفا تعداد بیشتر وزارتخانه در یک کشور یا توانایی دخالت در فعالیتهای اقتصادی خرد و کلان نیست بلکه توانایی در اجرای قوانین، اخذ مالیات، کنترل فساد و ایجاد هماهنگی میان بخشهای مختلف دولت است.
سنگاپور نمونه بارز این ویژگی است که اگرچه دولت آن، کشور نسبتا کوچکی را اداره میکند اما از نظر ظرفیت اجرایی بسیار کارآمد ارزیابی میشود.
آدریان لفتویچ، استاد برجسته علوم سیاسی در دانشگاه یورک، مفهوم دولت توسعهگرا را در برابر «دولت یغماگر» توصیف میکند و معتقد است که دولتها را میتوان به میزان دوری یا نزدیکی بهمفاهیم یغماگری و توسعهگرایی دستهبندی کرد.
در ساختارهای اداری دولت یغماگر، روابط شخصی منبع همبستگی است اما در دولت توسعهگرا، ویژگیهای وبری (مانند حاکمیت قوانین، غیرشخصیبودن اداره امور، استخدام کارکنان بر اساس دانش و توانایی) منبع اصلی همبستگی است.
ملیگرایی اقتصادی، پشتیبانی از صنایع داخلی، تمرکز بر انتقال فناوریها از خارج، بهبود وضعیت زیرساختها، تقدم رشد اقتصادی بر اصلاحات سیاسی و تاکید بر آموزش فناوریها از دیگر ویژگیهای چنین دولتی محسوب میشوند که بطور برجسته در دوران پهلوی دوم مشاهده شده است.
۴ - سرمایهگذاری عظیم در آموزش همگانی
ژاپن، کره جنوبی، سنگاپور و تایوان همگی پیش از جهش صنعتی، آموزش همگانی را دستکم در مقطع ابتدایی به سرتاسر کشور گسترش دادند.
کره در سال ۱۹۶۰ میلادی یکی از فقیرترین کشورهای جهان بود؛ با این وجود موفقیت برنامههای آموزشی ملی در این کشور باعث شد که نرخ سواد از ۲۲ درصد در سال ۱۹۴۵ میلادی به ۸۷.۶ درصد در سال ۱۹۷۰ افزایش یابد و تا اواخر دهه ۸۰ میلادی نیز به حدود ۹۳ درصد برسد. همین موضوع باعث شد صنایع جدید کشور با کمبود نیروی انسانی ماهر روبهرو نشوند.
در ایران عصر پهلوی نیز علاوه بر ابتکار سپاه دانش، سرمایهگذاری گستردهای برای آموزش رایگان، گسترش دانشگاهها و تربیت نیروی متخصص حتی اعزام دانشجویان به خارج از کشور با هدف کسب دانش روز جهان انجام شد. این کار در کنار رشد اقتصادی کشور، باعث شکلگیری یک «طبقه متوسط جدید» در کشور شد که مهندسان، مدیران، کارمندان متخصص، دانشگاهیان، کارآفرینان شهری را در خود جای میداد؛ افرادی که محصول مستقیم سیاستهای توسعه بودند.
تفاوت برنامههای «دولت توسعهگرا» در ایران و دیگر کشورهای موفق آسیا
با این وجود، در شیوه اجرای برنامههای دولتهای توسعهگرا، میان ایران و دیگر کشورهای آسیایی تفاوتهایی وجود داشت که بر پایه نتایج مطالعات انجام شده، مهمترین آنها را میتوان اینگونه صورتبندی کرد:
۱- «تولید برای داخل» یا «تولید برای صادرات»؟
برخلاف ایران، کشورهای ژاپن، کره جنوبی، تایوان و سنگاپور تقریبا فاقد ذخایر بزرگی از منابع طبیعی ارزشمند بویژه نفت بودند و همین موضوع آنها را مجبور کرد که بر سیاست «تولید برای صادرات» و «افزایش قدرت رقابت در بازارهای جهانی» متمرکز شوند.
در کره جنوبی «تولید برای صادرات» به یک اولویت در فعالیتهای تولیدی تبدیل شد و افزایش ثروت داخلی در جایگاه بعدی قرار گرفت. حمایت «مشروط» دولت از شرکتهایی همچون سامسونگ، هیوندای و الجی نیز با همین منطق انجام شد و تا زمانی ادامه داشت که این شرکتها میتوانستند ثابت کنند که در بازارهای جهانی «قدرت رقابت» دارند. همین سیاست باعث رشد شرکتهای کرهای در جهان شد.
این سیاست حتی در کشور کوچک و جزیرهای تایوان نیز دنبال شد؛ البته بر خلاف کره جنوبی که بیشتر بر حمایت از شرکتهای خوشهای عظیم مانند سامسونگ و الجی موسوم به Chaebol تکیه کرد، تایوان شبکهای از شرکتهای کوچکتر اما بسیار رقابتی را ایجاد و حمایت کرد.
اما در ایران به دلیل ثروت سرشار نفت، چنین دغدغهای وجود نداشت.
اگرچه شاه نفت را نه فقط منبع درآمد، بلکه ابزاری برای «شتاب دادن به توسعه» میدانست اما از درآمدهای نفتی عمدتا برای توسعه صنایعی استفاده شد که مورد نیاز بازارهای داخلی بودند و «صادرات» در قلب برنامههای توسعهای قرار نداشت. به همین دلیل اگرچه صنایعی مانند فولاد، ماشینسازی، پتروشیمی، نیروگاه و خودرو ایجاد شدند اما بخش مهمی از تولیداتشان به بازارهای داخلی سرازیر شدند و ارتباط میان صنعت ایران با بازار جهانی محدود ماند.
نتیجه اینکه اگرچه ایران توانست صنایع بزرگی ایجاد کند، اما تعداد کمتری از شرکتهای ایرانی به بازیگران جهانی تبدیل شدند؛ آنهم در حالی که ژاپن و کره جنوبی، از همان ابتدا «صادرات» و «رقابت پذیری» را محور اصلی سیاست صنعتی خود قرار داده بودند.
۲- تاثیر نفت بر بهرهوری جامعه
وقتی بخش بزرگی از درآمد دولت از منبع نفت تامین شود و نه از مسیر مالیاتهای مردمی، رابطه دولت و جامعه نیز تغییر میکند؛ دولت کمتر به شهروندانش وابسته میشود و پاسخگویی مالیاتی نیز کاهش مییابد.
اما ژاپن، کره جنوبی و سنگاپور که راهی جز توسعه صادرات صنعتی یا تامین درآمد از مسیر مالیاتهای مردمی نداشتند، از همان ابتدا افزایش بهرهوری در سطح جامعه را نیز در دستور کار خود قرار دادند.
در این کشورها حتی اصلاحات ارضی در چارچوب یک پروژه صنعتیسازی و «صادراتمحور» به اجرا درآمد؛ آنهم در حالی که در ایران، هدف از اصلاحات ارضی، عمدتا شکستن ساختار سنتی ارباب-رعیتی در روستاها و نزدیک شدن به آرمان برابری اجتماعی بود و پیوند آن با اهدافی مانند صنعتیسازی و افزایش بهرهوری کشاورزی کمرنگتر بود.
عدم نیاز به منابع مردمی و مشارکت جدی آنها، یک مشکل دیگر را نیز در ایران بوجود آورد: دولتهای توسعهگرای موفق در شرق آسیا، حتی با وجود اقتدارگرایی، به نوعی «ائتلاف دولت، صنعت و بخش خصوصی» تن دادند اما در ایران، شکافهای سیاسی و اجتماعی در دهه ۱۳۵۰ عمیقتر شد.
۳- نوسان در رشد اقتصادی ایران
اقتصاد ایران در فاصله ۱۰ ساله ۱۹۶۰ تا ۱۹۷۳ میلادی مصادف با ۱۳۴۲ تا ۱۳۵۲ شمسی یعنی در دوره برنامههای سوم و چهارم عمرانی، با نرخ رشد ۱۱.۵ درصد میانگین سالانه و نرخ تورم تکرقمی ۲.۶ درصد، یکی از سریعترین نرخهای رشد اقتصادی را در میان کشورهای در حال توسعه داشت.
برخی گزارشها نیز نرخ رشد اقتصادی ایران برای سالهای ۱۹۶۵ و ۱۹۶۹ و ۱۹۷۶ میلادی را رقم تقریبا ۱۷ درصد اعلام کردهاند.
اما همزمان نوسان در رشد اقتصادی ایران نیز نسبت به کشورهای صنعتی شرق آسیا بیشتر بود، چراکه بخش مهمی از درآمد دولت به قیمت جهانی نفت وابسته بود.
به این ترتیب اگرچه ایران در دهه ۱۳۵۰ شمسی از نظر درآمد سرانه در جایگاهی بالاتر از کره جنوبی قرار داشت اما این درآمد سرانه تا حد زیادی متاثر از درآمدهای بالای نفت بود و نه یک پروژه پایدار متکی بر بهرهوری داخلی یا صادرات رقابتی.
چرا در ایران انقلاب شد؟
خلاصه کردن تمام دلایل وقوع انقلاب ۵۷ تنها به عامل توسعه، کاری به دور از منطق و رهیافت علمی و کارشناسی است اما به باور گروه زیادی از کارشناسان و محققان، این موضوع را دستکم میتوان یکی از دلایل انقلاب دانست.
از نظر ساموئل هانتینگتون، نظریهپرداز مشهور آمریکایی، گاه «توسعه» سریع و نامتوازن است که باعث انقلاب میشود.
از نظر طرفداران این دیدگاه، توسعه سریع باعث افزایش سطح «انتظارات اجتماعی» میشود. ایران پس از دهه ۱۳۴۰ نیز که یکی از سریعترین برنامههای مدرنسازی در خاورمیانه را داشت، دچار چنین وضعیتی شده بود و در حالی که یک طبقه متوسط و شهرنشین جدید بسرعت رشد میکرد، نهادهای سیاسی و اجتماعی متناسب با این تغییرات، توسعه نیافته بودند.
همچنین طیفی از جماعهشناسان معتقدند، شکاف اجتماعی نیز از آن رو شکل گرفت که مدرنیزاسیون سریع از بالا و همزمان سکولاریزاسیون، دو فرهنگ متفاوت را در سطح کشور ایجاد کرده بود. طبقه بالا و متوسط جدید به طور فزایندهای غربی شده و از ارزشهای سنتی و مذهبی دهقانان و بازرگانان در بازار فاصله گرفته بودند. تقریبا همه جریانهای سیاسی مخالف حکومت پهلوی نیز با بخشی از پروژههای او مخالف بودند؛ هرچند انگیزهها و اهدافشان با یکدیگر متفاوت بود.
صاحبنظران لیبرال و نیز طیفی از تجدیدنظرطلبان بر این باورند که چپها از هر طیفی معتقد بودند که توسعه صنعتی ایران مستقل نیست و اصلاحات شاه مانع انقلاب سوسیالیستی میشود؛ بنابراین حتی اگر روند صنعتیشدن موفق میشد نیز از آن حمایت نمیکردند. نفوذ گروههای چریکی هم اگرچه محدود بود اما اثر نمادین و تبلیغاتی آنها، بهویژه در میان بخشی از دانشجویان و روشنفکران قابل توجه بود.
شواهد ثبت شده در تاریخ شفاهی ایرانِ عصر پهلوی نشان میدهد که بخش قابل توجهی از شبکه گسترده روحانیون در ایران، از دیگر مخالفان جدی اصلاحات مدنظر شاه بودند. زیرا نهتنها به عنوان زمینداران بزرگ، در جریان اصلاحات ارضی قدرت خود را از دست داده بودند، بلکه با برنامههایی همچون اعطای حق رای به زنان، گسترش آموزش سکولار و کاهش نقش نهادهای مذهبی در دستگاههای اجرایی بشدت مخالف بودند و بطور جدی در راه بسیج مردم علیه حکومت میکوشیدند.
همچنین، شکلگیری گرایشهای اسلامی در میان گروههای منشعب شده چپگرا این زمینه را فراهم کرد که گروههای مختلف چپ نیز برای سازماندهی، بسیج اجتماعی و رهبری بخشی از اعتراضات، بتوانند همسو با روحانیون عمل کنند.
به این ترتیب، گروهی از علمای توسعه بر این باورند که اگرچه حضور مخالفان ایدئولوژیک در بسیاری از دولتهای توسعهگرا دیده شده، اما آنچه ایران را در آستانه انقلاب ۵۷ متمایز کرد، «همزمانی» چند عامل، بویژه ائتلاف موقت نیروهای ناهمگون و ظرفیت بالای بسیج شبکههای مذهبی بود.
بخشی از صاحبنظران نیز وزن فضای حاکم بر جامعه بینالملل در اواخر دهه ۱۹۷۰ میلادی بویژه تاکیدات حقوق بشری دولت جیمی کارتر در ایالات متحده را بر فضای سیاسی ایران قابل توجه میدانند؛ وزنی که به زعم آنها درنهایت باعث شد که ترکیب بسیار متنوع مخالفان، دستکم برای مدتی کوتاه، حول هدف مشترک «براندازی حکومت» متحد شوند.
در نهایت، تجربه ایران در دوران محمدرضا پهلوی نشان میدهد که توسعه اقتصادی را نمیتوان تنها با شاخصهایی مانند رشد تولید، صنعتیشدن یا اجرای پروژههای عمرانی سنجید. اگرچه بسیاری از سیاستهای اقتصادی و اداری آن دوره با الگوهای دولتهای توسعهگرای شرق آسیا شباهت داشت، اما تفاوت در ساختار اقتصاد نفتی، اولویت دادن به بازار داخلی به جای صادرات، ضعف پیوند میان دولت، بخش خصوصی و جامعه، و نیز شکاف میان سرعت تحولات اقتصادی و ظرفیت نهادهای سیاسی و اجتماعی، مسیر ایران را از کشورهایی چون ژاپن، کره جنوبی، تایوان و سنگاپور جدا کرد. از این منظر، نه روایت «موفقیت کامل» و نه روایت «شکست کامل» به تنهایی قادر به توضیح تجربه پهلوی نیست؛ بلکه این تجربه را باید در بستر مجموعهای از فرصتها، محدودیتهای ساختاری، تصمیمهای سیاسی و شرایط داخلی و بینالمللی تحلیل کرد؛ عواملی که در کنار یکدیگر، سرنوشت متفاوت ایران را رقم زدند.