اتحادیه اروپا چارچوب قانونی لازم برای انتقال افرادی را که حق اقامت در کشورهای عضو این اتحادیه ندارند، به مراکزی در خارج از قلمرو خود تصویب کرده است. دولت‌های اروپایی می‌گویند در اجرای این طرح حقوق بنیادین افراد رعایت خواهد شد، اما سازمان‌های مدافع حقوق بشر مخالفند.
وزیران کشور و امور داخلی اتحادیه اروپا روز اول اکتبر در لوکزامبورگ موافقت نهایی خود را با مقررات تازه بازگرداندن مهاجران اعلام کردند. این مقررات جایگزین دستورالعمل بازگرداندن مصوب سال ۲۰۰۸ می‌شود و چارچوبی قانونی برای ایجاد «مراکز بازگرداندن» در کشورهای خارج از اتحادیه اروپا فراهم می‌کند.
آگهی
آگهی
دولت‌های اروپایی چه می‌گویند؟
شورای اتحادیه اروپا مقررات جدید را راهکاری برای افزایش کارآمدی روند بازگرداندن مهاجران معرفی می‌کند.
جیم اوکالاگان، وزیر دادگستری، امور داخلی و مهاجرت ایرلند که کشورش ریاست دوره‌ای اتحادیه اروپا را بر عهده دارد، به شکاف میان صدور حکم ترک خاک و اجرای واقعی آن اشاره کرد.
او گفت: «از هر سه نفری که حکم خروج از اتحادیه اروپا را دریافت می‌کنند، حدود دو نفر عملا این اتحادیه را ترک نمی‌کنند. مقررات اصلاح‌شده‌ای که امروز تصویب شد، به کشورهای عضو کمک می‌کند روند بازگرداندن این افراد را با سرعت و کارآمدی بیشتری اجرا کنند.»
به گفته شورای اتحادیه اروپا، این مقررات مکمل «پیمان مهاجرت و پناهندگی» است و تمامی اقدامات مربوط به بازگرداندن افراد باید با رعایت حقوق بنیادین انسان‌ها صورت گیرد.
بر اساس مقررات جدید، افرادی که حق اقامت ندارند موظف‌اند خاک اتحادیه اروپا را ترک کنند و با مقام‌های مسئول همکاری داشته باشند. سرپیچی از این تعهدات می‌تواند مجازات‌هایی از جمله کاهش مزایای دریافتی یا جریمه‌های مالی در پی داشته باشد.
افرادی که تهدیدی برای امنیت محسوب می‌شوند نیز ممکن است با ممنوعیت ورود بدون محدودیت زمانی یا، در صورت وجود توجیه قانونی و رعایت اصل تناسب، با بازداشت‌هایی بیش از ۲۴ ماه روبه‌رو شوند.
همچنین، سازوکاری موسوم به «حکم اروپایی بازگرداندن» به کشورهای عضو اجازه می‌دهد احکام بازگرداندن صادرشده در دیگر کشورهای اتحادیه را به رسمیت بشناسند. اجرای این سازوکار در ابتدا داوطلبانه خواهد بود و پس از سه سال دوباره ارزیابی می‌شود.
ایجاد مراکز بازگرداندن مستلزم انعقاد توافق‌نامه یا ترتیبات همکاری با کشوری خارج از اتحادیه اروپاست؛ کشوری که باید استانداردهای بین‌المللی حقوق بشر و اصل «عدم بازگرداندن اجباری» را رعایت کند. این اصل، بازگرداندن افراد به سرزمین‌هایی را که در آنجا با خطر شکنجه، آزار و اذیت یا دیگر آسیب‌های جدی روبه‌رو هستند، ممنوع می‌کند.
کودکان بدون همراه از شمول این طرح مستثنا شده‌اند.
در همین حال، پنج کشور آلمان، اتریش، دانمارک، یونان و هلند به‌طور مشترک طرح ایجاد یک مرکز بازگرداندن در آفریقا را دنبال می‌کنند.
تانوس پلوریس، وزیر مهاجرت یونان، گفته است هدف این کشورها راه‌اندازی چنین مرکزی در سال ۲۰۲۷ است. بر اساس برخی گزارش‌ها، رواندا یکی از گزینه‌های اصلی میزبانی این مرکز به شمار می‌رود.
وعده‌هایی که فعلا روی کاغذ مانده‌اند
سازمان‌های غیردولتی مدافع حقوق بشر نگران‌اند که پس از انتقال افراد به خارج از قلمرو اتحادیه اروپا، دیگر نتوان حقوق تضمین‌شده آنان در قوانین اروپایی را به‌طور مؤثر اجرا و تضمین کرد.
مارتا ولاندر، مدیر بخش حمایت‌گری در اتحادیه اروپا در کمیته بین‌المللی نجات (IRC)، در این زمینه تردیدی ندارد.
او به یورونیوز گفت: «ایده پیشنهادی ایجاد مراکز بازگرداندن، ظالمانه، پرهزینه و نتیجه‌معکوس است.»
ولاندر افزود: «هیچ میزان بودجه اضافی، آموزش یا تغییر در سازوکارهای نظارتی نمی‌تواند این واقعیت را تغییر دهد که حمایت از فرد منتقل‌شده کاملا به کشوری وابسته خواهد بود که خارج از حوزه صلاحیت قضایی اتحادیه اروپاست. در نتیجه، نمی‌توان نظارت مناسب، حق اعتراض و حمایت در برابر بازگرداندن اجباری را به همان شکلی تضمین کرد که در قلمرو قضایی اتحادیه اروپا امکان‌پذیر است.»
کیارا کاتلی، مسئول حمایت‌گری در سازمان PICUM، نیز معتقد است که «هیچ تضمینی نمی‌تواند مراکز اخراج مهاجران را به ابزاری مشروع برای مدیریت مهاجرت تبدیل کند.»
به باور او، نفس انتقال افراد به چنین مراکزی مسئله‌ای حقوق بشری است.
کاتلی گفت: «صرف فرستادن افراد به مکان‌هایی که حتی آن‌ها را نمی‌شناسند و از زندگی‌ای که در تلاش برای ساختنش بوده‌اند دور هستند، با حق برخورداری از زندگی خصوصی و خانوادگی مغایرت دارد.»
خلاءهای قانونی در متن مقررات جدید
کاتلی به مواردی اشاره می‌کند که در مقررات جدید مسکوت گذاشته شده‌اند.
او می‌گوید: «مقررات بازگرداندن هیچ توضیحی درباره شرایط زندگی یا مدت بازداشت افراد در این مراکز ارائه نمی‌کند. همچنین مشخص نیست چه نهادی بر رعایت تضمین‌های حقوق بشری نظارت خواهد کرد و اجرای آن‌ها را بر عهده خواهد داشت.»
توضیحات شورای اتحادیه اروپا نیز تایید می‌کند که تعیین جزئیات به توافق‌های جداگانه با کشورهای میزبان واگذار شده است؛ توافق‌هایی که ممکن است در قالب یک «توافق‌نامه یا ترتیبات همکاری» تنظیم شوند.
این دقیقا همان موضوعی است که مایکل اوفلاهرتی، کمیسر حقوق بشر شورای اروپا، به آن اعتراض کرده است.
او در نامه‌هایی که در ماه ژوئیه منتشر شد و خطاب به پنج کشور پیگیر طرح مشترک ایجاد مراکز بازگرداندن نوشته شده بود، خواستار رعایت چهار شرط اساسی شد:
- ارزیابی خطرات احتمالی پیش از افتتاح هر مرکز؛
- نظارت مستقل و مستمر، همراه با اختیار تعلیق همکاری‌ها؛
- انعقاد توافق‌نامه‌های الزام‌آور حقوقی با بندهای حقوق بشری قابل اجرا؛
- انتشار عمومی توافق‌نامه‌ها و نتایج بررسی‌ها، به‌گونه‌ای که پارلمان‌ها و دادگاه‌ها بتوانند آن‌ها را مورد نظارت و ارزیابی قرار دهند.
البته این موارد توصیه‌های کمیسر حقوق بشر شورای اروپا هستند و در متن مقررات مصوب اتحادیه اروپا گنجانده نشده‌اند.
ولاندر نسبت به امکان نظارت موثر نیز تردید دارد.
او می‌گوید: «دشوار است تصور کنیم در کشوری ثالث که اتحادیه اروپا در آن نه دادگاهی دارد، نه صلاحیت قضایی و نه قدرت اجرای قانون، نظارت موثر چگونه می‌تواند عملی شود.»
کمیته بین‌المللی نجات در این زمینه به تجربه مراکز نگهداری مهاجران ایتالیا در آلبانی اشاره می‌کند؛ مراکزی که اغلب الگویی برای ایجاد مراکز بازگرداندن در کشورهای ثالث توصیف می‌شوند.
نمایندگان این سازمان تاکنون دو بار از این مراکز بازدید کرده‌اند.
به گفته این سازمان: «آنچه در آلبانی مشاهده شده، شامل پریشانی روانی گسترده در میان افراد بازداشت‌شده، بدون دسترسی مناسب به خدمات سلامت روان، و همچنین گزارش‌های به‌شدت نگران‌کننده درباره خودآزاری بوده است.»
مسئولیت نقض حقوق بشر بر عهده چه کسی خواهد بود؟
کاتلی تاکید می‌کند که مسئولیت دولت‌ها در قبال حقوق افراد، با انتقال بازداشت‌شدگان به کشورهای دیگر پایان نمی‌یابد.
او می‌گوید: «آنچه روشن است این است که اتحادیه اروپا و کشورهای عضو آن نمی‌توانند مسئولیت خود را در حفاظت از حقوق بنیادین انسان‌ها یا پیشگیری از نقض این حقوق و رسیدگی به موارد نقض آن، به دیگران واگذار کنند؛ به‌ویژه زمانی که این نقض حقوق مستقیماً پیامد سیاست‌هایی باشد که خودشان اجرا کرده‌اند.»
فولکر تورک، کمیسر عالی حقوق بشر سازمان ملل متحد، نیز پس از تصویب متن این مقررات در پارلمان اروپا در ماه ژوئن، بر همین نکته تأکید کرده بود.
او گفت: «کشورهای اتحادیه اروپا نمی‌توانند در چنین شرایطی به‌سادگی تعهدات حقوق بشری خود را به کشورهای ثالث واگذار کنند.»
از نگاه ولاندر، مانع اصلی در روند بازگرداندن مهاجران اساسا در جای دیگری قرار دارد.
او می‌گوید: «یکی از عوامل اصلی کندی روند بازگرداندن افراد، میزان تمایل کشورهای ثالث به همکاری برای پذیرش مجدد اتباع خود و تأیید مدارک هویتی آن‌هاست. از این عامل به‌طور گسترده به‌عنوان مانعی مهم‌تر از ضعف هماهنگی در سطح اتحادیه اروپا یاد می‌شود.»
سازمان‌های مدافع حقوق بشر اصل اجرای قوانین بازگرداندن را محل اختلاف نمی‌دانند؛ آنچه مورد اعتراض آن‌هاست، این پرسش است که آیا اختیارات تازه دولت‌ها در عمل می‌تواند با رعایت حقوق بنیادین افراد همراه باشد یا نه.
با توجه به اینکه هنوز هیچ کشوری به‌طور قطعی برای میزبانی مراکز بازگرداندن انتخاب نشده است، پاسخ این پرسش تا حد زیادی به توافق‌هایی بستگی خواهد داشت که دولت‌های اروپایی در آینده امضا می‌کنند؛ و نیز به اینکه آیا متن این توافق‌ها در اختیار افکار عمومی قرار خواهد گرفت یا خیر.
در این میان، عنوان «کشور ثالث امن» نقش محوری در توجیه سیاست جدید دارد؛ عنوانی که به باور کاتلی نباید به‌تنهایی مبنای تصمیم‌گیری قرار گیرد.
او هشدار می‌دهد: «ممکن است اتحادیه اروپا کشوری را امن تشخیص دهد، اما همان کشور برای برخی افراد، با توجه به شرایط شخصی‌شان، ناامن باشد.»